进入新世纪以来，中国的教育公平迈开了坚实的步伐，已经取得了历史性的成就。这让我们每个公民尤其是广大教育工作者都颇感欣慰。但是，促进教育公平的历史任务并没有终结，中共十八届三中全会将“进一步扩大教育公平”作为当前和今后我国教育改革的重要方针加以提出。可以预期，今后中国政府包括地方政府在推进教育公平上也将进一步加大力度，一系列旨在大力促进教育公平的政策将陆续出台。面对这样的教育改革与发展的形势，有一个问题值得思考：在已经出台的和即将出台的一些教育政策安排的背后，决策者们到底是怎么理解“教育公平”的?或者说，这些政策在价值取向上，追求一种什么意义上的教育公平?要回答这个问题，最好的办法是决策者们在政策文本中作概念解释，说明政策文本中的“教育公平”到底是什么意思。但比较遗憾的是，我国各种重大的教育政策文件对于一些核心概念很少作出解释，在教育公平的政策文本中也是如此。既然政策文本当中没有对教育公平的官方解释，我们只能通过有关的教育政策安排反观教育公平的内涵和外延。因为，决策者们如何安排教育公平的政策，也就反映了他们如何理解教育公平这个概念。
一
教育公平是社会主义教育的核心价值追求之一。1949年以后，国家在改造旧教育、发展新教育的过程中，就提出教育“要向工农开门”，把保障和落实工人阶级、农民阶级的受教育权放在一个优先考虑的位置，彰显了教育公平的理念。1950年代末，中央政府取消各种干部子弟学校，将其向当地的普通居民子弟开放，也是反对教育特权工作的一部分。1977年恢复高考，政治审查条件从注重阶级出身到注重个人表现，也给予了许多出身不好的青年以公平的接受高等教育的机会。1986年普及九年制义务教育法的颁布和实施，究其根本也是要提高广大人民的文化教育水平。这些重大教育政策的制定和实施，无不反映了社会主义教育的公平性质以及对于教育公平的历史追求，为中国教育公平的充分实现提供了强有力的政治保障。
尽管如此，由于中国教育人口规模的庞大、教育资源总量的不足、各地经济社会发展水平和教育投入的差距，以及一些特殊时期教育政策上的偏颇，区域之间、城乡之间、学校之间的教育差距是客观存在的，少量优质教育资源分配过程中的不公平也引发社会广泛的不满。在此客观情形下，缩小教育差距、促进教育均衡发展、消除教育不公平，就逐渐上升为国家教育政策。从时间来看，“教育公平”作为政策术语的出现是新世纪以后的事情。2002年全国教育事业发展“十五规划”中，首次提出教育发展要“坚持社会主义教育公平与公正性原则”，这可能是政府文件中明确出现“教育公平”概念的开始。但实话说，从学术研究文献的统计分析来看，“十五”期间，有关教育公平的研究还是非常少的，没有成为一个学术和社会热点。这种情况到了中共十七大时得到明显改变。中共十七大报告指出，“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础……坚持教育公益性质，加大财政对教育投入，规范教育收费，扶持贫困地区、民族地区教育，健全学生资助制度，保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育”。从这一年起，推进教育公平就上升为国家战略。2010年《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010~2020)》明确把“促进教育公平”作为指导2010年以后十年教育改革的二十五字方针之一，并陆续出台了许多具体的旨在促进教育公平的政策措施。中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调，“大力促进教育公平、健全家庭经济困难学生资助体系，构建利用信息化扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，逐步缩小城乡区域校际差距，统筹城乡义务教育资源均衡配置，实现公办学校标准化建设和校长教师轮岗制度，不设重点校重点班，破解择校难题”等。
从最近十多年国家政策文本中有关教育公平的政策安排来看，国家教育政策中“教育公平”主要指三个方面：(1)从内涵上说，教育公平主要被理解为“教育平等”，或“缩小教育差距”、“促进教育均衡”;(2)从教育公平理念指导下的政策安排来说，主要涉及到公共教育资源的配置，包括机会、财力、师资、信息化等，关注各种教育资源配置的公平、平等或均衡;(3)从促进教育公平的主体来说，政府被认为要负主要责任，“要公平，找政府”。整个社会期望政府积极作为，加大投入，努力解决资源配置方面的公平问题，以及由此带来的其他教育问题。
二
基于以上分析，我们有一个判断，即到目前为止，政府教育政策文本当中对“教育公平”的理解主要是将其作为一种“社会公平”来对待，要调节的是作为社会公共资源的教育资源配置。实话说，由于历史和现实的原因，我国不同区域之间、城乡之间、校际之间在教育资源配置方面确实有比较大的差距，对整个教育事业的科学发展、健康发展产生巨大影响。因此，解决这种公共教育资源配置方面的差距、不均衡或不公平问题，确实在整个国家的教育公平体系中具有优先的意义，有助于保障人民群众的教育权利，有利于解决教育领域的公平性抱怨，有助于增强政府的公信力和合法性。伴随着政府教育财政投入在2012年达到国民生产总值的4%，政府在解决各种教育资源配置不公方面的意愿和能力也越来越强。从目前教育行政部门颁布的旨在促进教育公平的各项政策举措来看，未来一段时间，推进教育公平的路径依赖非常明显，依然在公共教育资源配置上下功夫，希望通过公共教育资源配置的公平来推动整个国家教育系统的公平。
但是，我们也要看到，作为“社会公平”的教育公平还不是真正或充分意义上的教育公平，还只是实现真正或充分意义上的教育公平的一个前提条件。为什么?因为作为社会公平的教育公平，关注的主要是公共教育资源的均衡配置，强调公共教育资源均衡配置对于教育公平的优先地位。这样来理解教育公平本来无可厚非，也切中时弊，但也有失之简单的问题。这种理解甚至会误导公众，将教育公平狭隘地理解为教育资源的均衡配置。公共教育资源的均衡配置无论如何重要，都还是作为办好教育事业的外部条件存在的，而不是教育事业本身。真正的教育指向学生独特的、可持续的和有价值的成长，这样的教育当然需要充裕的资源保障，但是资源保障是必要的，却不是充分的。而且历史和现实教育改革与发展的经验也表明，在资源配置和真正的或好的教育之间也很难找到一种明显的正相关：资源投入越多，教育质量越高。
关键的问题是：目前各种教育公平政策的终极价值指向是什么?是为了回应公众的公平性抱怨，还是为了创办更好的教育?在一般的社会生活领域中，公平(不管是司法领域的公正司法，还是经济领域的公平竞争)的价值指向是更美好的生活;在教育领域当中，教育公平作为一种政策理念以及有关政策安排和政策工具，应该指向“好的教育”或“真正的教育”，并由此而指向每个人美好的生活。从这个意义上说，教育公平本身尽管对于教育事业很重要，但却不是教育事业发展追求的根本目的。再回到前面提出的问题。究竟什么是“好的教育”或“真正的教育”?有丰富的教育资源是否能够保障有足够好的教育?教育资源匮乏是否一定没有好的教育?这样的问题值得我们深入思考。大家经常谈到的就是西南联大时期的教育。那个时候西南联大的办学条件可谓艰苦，但西南联大的教育质量还是得到历史的公认。今天各种教育政策文本中基于分配正义的教育公平观念，在重视公共教育资源配置公平的同时，忽视了教育系统内部来自学生、老师和校长们的公正性抱怨。他们的公正性抱怨虽然有一部分指向资源配置问题，但更多的是指向教育过程或者教育内部的不平等、不民主，以及各种等级、排斥、边缘等现象。这些现象的普遍存在，长期威胁到教育系统内部师生的安全、尊严和自我认同，降低了教育系统内部的活力。这就是说，完全意义上的教育公平或公平的教育，不单单是指教育公共资源配置方面的平等、均衡或差距缩小，更应该旨在解决上述教育系统内部普遍存在的不平等、不民主，以及等级化、边缘化、排斥、欺侮等现象。
三
事实上，在政治哲学领域，针对罗尔斯分配正义理论的局限性，一些政治哲学家们也先后提出了新的理论，如霍耐特的承认正义理论、扬的关系正义理论以及沃尔泽的复合正义理论等。霍耐特认为，正义不仅仅是分配正义，正义要保障每个社会成员充分享有独立、自由、平等的权利，并在相互承认的交往关系中实现自己的价值。关系正义论的学者如扬认为，正义不但是有关程序和有关分配领域的问题，而且还是有关宏观和微观上的主导社会成员互相对待的正式的和非正式的规则。关系正义论更关注的是一种人际互动层面的社会关系正义。从关系的角度去看待正义，能够看到一些在分配的视野中没有考虑到或者忽视了的问题。这些正义理论也警示人们除了关注分配正义外，还需要关注有关权利、尊重、爱和多样性的正义，并将后者作为构造更加正义社会的基石加以看待。这些理论也给予大力推进教育公平政策以新的启示，与我们上述有关基于分配正义的教育公平政策局限性的分析相一致。
未来“十三五”期间扩大教育公平，毫无疑问依然是我国教育改革与发展的重中之重。但同时，政府在推进教育公平的过程中，也有必要检讨以往对教育公平的理解，防止路径依赖带来的保守性和约束性，应将教育公平政策关注的重点从单纯关注资源分配问题，扩展到同时关注教育系统内部更加隐蔽的正义问题的解决上来。解决公共教育资源配置问题，政府当然是主角。若促进教育公平的内涵与外延做出上述扩展的话，政府的作用就下降了。因为解决教育系统内部的种种不公平问题，政府是无能为力的，真正的教育所需要的爱、尊重、承认、陪伴、宽容等，是不可能作为公共资源由政府随意配置的，只有通过教育系统内部持续性的变革并从而扩大校长的自主权、教师的自主权和学生的自由精神来实现。即便是公共教育资源的配置也应该更多地支持教育系统本身恢复活力，给予学生更多的爱、更多的关怀、更多的包容、更多的支持。没有这样的教育公平理念的提出和实现，没有更大范围内的教育系统内部的变革，也就没有好的或真正的教育。“十三五”期间我国的教育公平理念和政策都应该有新的认识和规划。
